Зачем Зеленский разрешил проводить закупки без тендеров. Экспертный опрос

5 июля, 2021 понедельник
11:17

В Украине 26 июня вступил в силу закон № 1530-IX, который вывел из-под действия закона о публичных закупках строительство кольцевой дороги вокруг Киева и позволил проводить закупки при подготовке ко Дню независимости по особой процедуре

Президент Украины Владимир Зеленский подписал этот закон на прошлой неделе. Журналистки Эспрессо Ольга Чайка и София Когут спросили у экспертов о преимуществах и недостатках такого решения.

Василий Задворный, директор ГП "Прозорро":

Давайте разделим закупки ко Дню независимости и закупки для Киевской объездной дороги. В соответствии с законодательством по этим закупкам определены различные механизмы.

Закупки по строительству Киевской объездной дороги вообще выведены из-под действия закона о публичных закупках, - то есть не очень понятно, каким законом будут руководствоваться закупщики, когда будут выбирать поставщика.

Когда мы говорим о закупках ко Дню независимости, то законом определено, что они будут проходить в рамках закона о публичных закупках за переговорной процедурой. Технически - это различные решения с различными последствиями.

Закупки ко Дню независимости с переговорной процедурой не слишком сэкономят время. В среднем переговорная процедура длится 10-20 дней, открытые закупки - 30-40 дней, строительство будет продолжаться несколько лет. То есть мы говорим о каких-то процентах экономии времени.

Переговорная процедура применяется в соответствии с законом в случае, когда у вас на рынке нет конкуренции. Есть эксклюзивный поставщик услуг, например, производитель научных запатентованных решений, которые вы намерены купить. Или в случае форс-мажорных обстоятельств, - стихийное бедствие и вам надо быстро починить что-то.

Сказать, что переговорная процедура лучше открытые торги, так как она быстрее - это как сравнивать несравнимые инструменты.

Щодо оскражень. С 2020 года вступил в силу новый закон о публичных закупках, который нанес существенный удар по так называемым "тендерным троллям". Сейчас просто так блокировать закупку стоит очень много денег. Мы видим, что существенно снизился процент жалоб, которые отклоняются на уровне Антимонопольного комитета или отзываются.

Если говорить о последствиях принятого решения, то я бы выделил три уровня этих последствий.

Первый, самый простой уровень - это вопрос экономической целесообразности, конкурентности, открытости рынка закупки и достижения рыночной стоимости. Логика здесь очень простая. Когда мы покупаем что-то через открытые закупки на Prozorro, закупки видно всем, тендерная документация доступна всем, ее можно почитать, можно прямо через систему задать увидеть ответы на другие вопросы. Можно обжаловать тендерную документацию, посмотреть, какое количество участников пришла на закупку, с какими ценами, какая была финальная цена контракта и тому подобное. Когда мы не проводим закупки в конкурентный способ, мы всего этого богатства конкуренции не имеем либо рискуем не получить.

Вторая история - это создание прецедента. Это более глобальный уровень воздействия. Я работаю в Prozorro с конца 2016 года. Наверное, не было ни одного года, чтобы кто-то не пытался что-то из-под Prozorro вывести, скрыть. Есть опасения, что эти выводы могут иметь под собой определенный негативный интерес. Факт того, что что-то из-под Prozorro выведено - это создание негативного прецедента. То есть потом будут приходить другие люди и говорить: "Это же можно было сделать, давайте и мы теперь сделаем исключение".

Напомню: у нас уже есть одно такое масштабное исключение - это ковидные закупки, которые в марте 2020 были выведены из-под Prozorro. Но там по крайней мере была понятна аргументация. Сейчас аргументации такой силы мы не видим.

К примеру - коллеги из Министерства инфраструктуры говорят, что в Prozorro нет тех процедур, которые им нужны для закупки Киевской объездной дороги. Я не могу ни подтвердить, ни опровергнуть это утверждение просто потому, что к нам никто не обращался с запросом о каком-то функционале. Возможно, его действительно нет, - тогда его можно было бы разработать. Возможно, этот функционал есть, а коллеги о нем просто не знают. То есть мы сейчас даже не понимаем, чем это решение было обосновано.

Третье негативное последствие - это вопрос доверия граждан к государству и государства к гражданам. Это более философский вопрос. В современном мире очень большое количество информации является открытой и доступной для пользователей сети Интернет. В такой ситуации что-то скрывать выглядит как отхождение от общемировых практик.

Наталья Шаповал, руководитель KSE Institute, вице-президент из политических исследований, членки Консультативного совета Центра совершенствования закупок:

Закупки по строительству Киевской окружной будут проводиться по типу контракта, что называется EPCF. Если интерпретировать с английского, это "Инженерные работы, закупки, строительство, финансирование". Это тип контракта, который используется в частном секторе девелоперами, которые воплощают большие проекты по строительству. Это, по сути, выполнение работ "под ключ", при которых все риски на себя берет поставщик. То есть фиксированные параметры задачи, и все внутри этого проекта, от проектирования до полного строительства, должен выполнить поставщик. Такой подход - это определенное обеспечение, не будет долгостроя.

Это хорошая форма контрактирования. Она лучше, чем практика публичных закупок, когда, например, проектирование отделяется от строительства. По сути, тогда поставщик не несет ответственности за то, он все выполнит. Хотя обычно предусматриваются определенные санкции за невыполнение, но на практике поставщики часто продолжают контракты и сроки, в результате в Украине есть куча недостроенных объектов.

Другая сторона этого вопроса - это вывод из-под системы публичных закупок. То есть в системе Prozorro не будет происходить этого тендера. И есть много рисков, такая закупка может пройти не прозрачно. В этом выводе видят мотивацию сделать лучше, а мотивацию украсть деньги.

Я интерпретирую эту ситуацию так: система публичных закупок оказывается неудобной для таких политически высокоуровневых проектов, когда нужно не просто сделать, а успеть сделать в обещанные сроки. Это значит, что надо думать над какими-то более гибкими способами закупок, и решать проблемы, которые не так закупок касаются, как строительства.

Вообще нужно анализировать, какие именно проблемы не дали возможности сделать окружную дорогу с помощью процедур, которые существуют, - и пробовать их решить в законе о публичных закупках и в сочетании нормативно-правовой базы о строительстве. Это все можно сделать, но это требует изменений в законодательстве и в IT-системе.

Закупки ко Дню независимости будут происходить по переговорной процедуре. Переговорная процедура - это стандартная процедура в системе публичных закупок. Она происходит в Prozorro.

Переговорная процедура заключается в том, что заказчик вне системы проводит переговоры, собирает протоколы. То есть он документирует, кого он пригласил на переговоры, там обсуждался, которое было тендерное задание. Затем, по результатам таких переговоров, избирается один подрядчик и контракт загружается в систему Prozorro.

Это быстрее, чем конкурентная процедура. Конкурентная процедура - это когда в системе закупок проводится аукцион, по результатам которого избирается подрядчик.

Переговорная процедура занимает 10-14 дней. На конкурентную процедуру обычно нужно около 2 месяцев, если ее проводят компетентные люди. Если не очень компетентные, можно и весь год проводить, а можно и больше.

Переговорная процедура дает немного больше возможности учесть фактор, который трудно описать в тендерной документации.

Например, когда заказчик выбирает поставщика, много факторов, которые влияют на его решение, трудно описать. А иногда их можно описать, но поставщик может подделать или украсить в документах. И поставщик, который предоставляет плохие услуги, может на бумаге выдать себя, как качественный производитель, а на самом деле это компания "Рога и копыта", где работают неэтичные непрофессиональные люди и используют практики, которые вам не нравятся. Но на бумаге они выглядят хорошо и по закону нет причин с ними не работать.

В то же время, в переговорной процедуре контроль переходит из общественности на уровень органа, который проводит эту процедуру закупок. Это не значит, что это бесконтрольная закупка. На нее так же должны быть документы, которые затем могут быть проверены контролирующими органами, но, действительно, таких торгов в системе Prozorro мы не увидим.

Гражданское общество, различные НОО (негосударственные общественные организации, - ред.) против такого. Потому что сейчас гражданское общество контролирует соблюдение законодательства и отсутствие коррупции больше, чем органы, которые за это должны отвечать. У них большой спектр проблем, почему им трудно это делать, у них ресурсов не хватает.

В обоих этих случаях на одной стороне весов - скорость и возможность выполнить действительно хорошие проекты о создании инфраструктуры, выполнить это вовремя, когда это было политически пообещан. На другой стороне весов - последовательность политики.

С одной стороны - как успеть, а с другой - как надо правильно, по-государственному. Это очень сложная дилемма.

Как эти изменения были проведены - увы, они были проведены не хорошо. Это вызывает дополнительное недоверие к тому, почему эти решения принимаются - или через такие веса, или у людей очень плохая мотивация и желание украсть деньги.

Агия Загребельского, бывшая государственная уполномоченная Антимонопольного комитета Украины, соучредитель "Лиги антитрастовые":

Я в этом законе (№ 1530-IX, - ред.) не вижу много хорошего. Даже тот институт уполномоченных по рассмотрению жалоб, который вводится, является очень рискованным, так как эти уполномоченные будут фактически назначаться на должности единолично главой Антимонопольного комитета. И сегодня, к сожалению, по нашим инсайдам, есть данные о том, что этих лиц, кандидатов спускают главе Антимонопольного комитета и с Банковой, и отдельные чиновники. И нет определенной самостоятельности главы АМКУ в этом процессе.

Поэтому в итоге мы можем получить от этого института уполномоченных ряд ноунеймов, которые не имеют никакой репутации, никаких знаний, ни опыта, которые не ограничены той практикой, которая до этого создавалась тендерной коллегией Антимонопольного комитета, которая сегодня обеспечивала определенную последовательность их работы. И мы можем увидеть очень странные решения. Поэтому пока я бы эту инициативу не называла хорошей, потому что есть очень высокие риски того, что она будет работать дефектно.

Аргумент сторонников закона - блокировка тендеров. Но он надуманный.

Тендер через Антимонопольный комитет может быть заблокирован на 10 рабочих дней. Это тот срок, в течение которого Антимонопольный комитет может принять решение по жалобе. И по практике по дорожным тендерам примерно за этот срок Антимонопольный комитет как раз решения и принимает.

Максимальный срок, за который Антимонопольный комитет может принять решение в худших условиях - это 20 рабочих дней. Соответственно, 10-20 рабочих дней существенно на строительство дороги не влияет. Тем более любые заказчики, и Укравтодор не исключение, имеют планировать свои закупки заранее. И Укравтодор вводит это планирование. За год до того, как должно быть начато строительство / ремонт дороги, они уже понимают, какой путь они будут строить на деньги, сколько средств они на эту дорогу выделяют и так далее. Что позволяет провести не одну такую процедуру, а 10 за все это время, и пройти все процедуры обжалования в Антимонопольном комитете. Поэтому это абсолютно надуманный аргумент, не подтвержденный ни опытом, ни практикой, ни чем-то еще.

Переговорная процедура, по которой будут проводить закупки ко Дню независимости, также может быть обжаловано в Антимонопольный комитет. Примерно 80-90% переговорных процедур признаются АМКУ такими, что проведены незаконно. То есть переговорная процедура имеет высокий риск быть обжалованной - и не просто обжалованной, но и успешно обжалованной, что будет заставлять заказчика объявлять новую процедуру.

При этом у переговорной процедуры есть ряд существенных рисков, связанных с тем, что не происходит конкуренции между участниками. Не может любая компания на рынке прийти и предложить свое предложение по более низкой цене или лучшим качеством. Мы с вами не можем видеть, как они соревнуются, кто подает предложения.

Как выглядит переговорная процедура? Руководитель Укравтодора и подрядчик садятся в кабинете и вдвоем договариваются, что будет строиться за сколько денег. Понятно, что это огромные коррупционные риски.

Здесь важно, что ни Зеленский, ни Кубраков, ни депутаты не тратят свои деньги. Это наши деньги. Это деньги, которые каждый из нас каждый день платит в бюджет из своей зарплаты, оплачивая проезд в общественном транспорте, заправляя машину. Соответственно, люди, которые платят эти деньги, имеют полное право на то, чтобы контролировать, как эти деньги расходуются.

С переговорными процедурами были прецеденты. Те, которые были прописаны в законе, как исключение, оспариваться не могут, - и через одну были или до сих пор является предметом уголовных расследований. К сожалению, в Украине много приговоров мы не увидим. Даже на Евро-2012, когда эту схему использовали, - к сожалению, ни копейки украинский бюджет не вернул.

В данном случае мы не построим ко Дню независимости ни аэропорты, ни дороги. Ко Дню независимости мы успеем только подписать контракты и, возможно, строительная техника успеет выехать на объекты. И мы так много потеряем на этом строительстве, оно однозначно не стоит того. Мы не настолько богатая страна, чтобы в несколько раз переплачивать за строительство того или иного объекта.

Причем при подготовке ко Дню независимости мы с вами хотя бы увидим финальные договоры, так как заказчик обязан по правилам переговорной процедуры опубликовать их в системе Prozorro. Мы можем не увидеть сметы, так как они могут быть определены не как приложения к договору, соответственно, обязанности их публиковать не будет. Но сам договор и общую сумму мы сможем увидеть, как и отчет о результатах исполнения договора.

По Киевской окружной ситуация еще хуже. Потому что Киевская окружная дорога будет строиться даже не по переговорной процедуре. То есть она будет строиться полностью за пределами украинского закупочного законодательства. Это означает, что заказчик не имеет никакого долга публиковать договор, сообщать нам, сколько они потратят, сколько километров они построят, с чего они будут их строить, сколько они заплатят за землю, которую они будут выкупать, а также под какой процент они привлекут средства.

Ярослав Железняк, нардеп от фракции "Голос", первый заместитель главы комитета Верховной Рады по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики, в эфире Эспрессо:

Для меня система Prozorro - одна из лучших систем. В мировых рейтингах с системой Prozorro мы всегда были на первом месте и сейчас это то, что другие страны копируют из украинского законодательства, потому что это работает.

Поэтому я фанат Prozorro, я был автором многих законов, которые его улучшают. Очень плохо и грустно, что приняли такой закон (№ 1530-IX, - ред.).

Что касается самого закона. Здесь есть две подмены понятий. И здесь виноват даже не закон, а Кабинет министров, который это использует.

Была норма о подготовке к 30-летию независимости, подготовке к Крымской платформе. Это - стандартная норма, ее использовали уже несколько раз, к Чемпионату Европы по футболу, в прошлом созыве это было для Евровидения. Но никто не мог подумать, что правительство так цинично запишет туда аэропорта, дороги, которые ко Дню независимости и Крымской платформы имеют такое же отношение, как строительство какого-то завода. Это просто манипуляция чистой воды.

То же касается правки о 100 млрд на окружную дорогу. Я, в отличие от многих коллег в зале, следил за правками. И все коллеги, которые меня тогда услышали - я кричал "против", не проголосовали за эту поправку.

Принятые изменения - это очень плохо. Переговорная процедура - это процедура, которая не дает возможности другим участникам показать свою цену, показать, насколько они дешевле конкурентов могут предоставить ту же услугу. К чему это приведет? В худшем варианте это приведет к тому, что деньги украдут. В лучшем варианте это приведет к тому, что там, где государство могло сэкономить, потеряет. А экономия даже 1% в 90 млрд - это 900 млн. Это то, чего нам не хватает на кислородные концентраторы для наших больниц. Это то, что мы потеряем, как налогоплательщики.

Теги:
Киев
+11°C
  • Киев
  • Львов
  • Винница
  • Днепр
  • Донецк
  • Житомир
  • Запорожье
  • Ивано-Франковск
  • Кропивницкий
  • Луганск
  • Луцк
  • Николаев
  • Одесса
  • Полтава
  • Ровно
  • Сумы
  • Симферополь
  • Тернополь
  • Ужгород
  • Харьков
  • Херсон
  • Хмельницкий
  • Черкасси
  • Черновцы
  • Чернигов
  • USD 39.05
    Покупка 39.05
    Продажа 39.52
  • EUR
    Покупка 42.21
    Продажа 42.93
  • Актуальное
  • Важное