Как Украина научилась планировать бюджет заранее

31 мая 2021 года Кабмин одобрил Бюджетную декларацию на 2022-2024 годы и 2 июня подал ее на рассмотрение в Верховную Раду. Декларация отражает правительственное видение основ бюджетной политики и показателей государственного бюджета на среднесрочный период и является основой для составления проекта Государственного бюджета Украины и прогнозов местных бюджетов. Этот документ является одним из базовых элементов системы среднесрочного бюджетного планирования, по принятию которого начинается очередной среднесрочный бюджетный цикл.

Это не первая попытка "запустить" механизм среднесрочного бюджетного планирования. Так, в июне 2017 года правительство подало парламенту Бюджетную декларацию на 2018-2020 годы, но этот документ так и не попал на рассмотрение Верховной Рады. Подготовленную Министерством финансов в 2019 году бюджетную декларацию не утвердило правительство. Ну а в 2020 году Правительство вообще отказалось готовить бюджетную декларацию в связи с высоким уровнем экономической неопределенности, обусловленной пандемией Covid-19.

Первые попытки внедрения среднесрочного прогнозирования расходов бюджета датируются 2001 годом, когда при подготовке бюджетных запросов на 2002 год главным распорядителям бюджетных средств было предложено спрогнозировать объем необходимых и возможных бюджетных ресурсов для продолжения соответствующих бюджетных программ в следующих за плановым годах.

Одним из первых правительственных документов, где упоминается среднесрочное бюджетное планирование, является Стратегия развития системы управления государственными финансами, утвержденная в 2013 году. В этом документе говорилось, что "к компонентам системы управления государственными финансами, развитие которых будет обеспечиваться в соответствии с этой Стратегии, относятся: налоговая система; среднесрочное бюджетное прогнозирование, среднесрочное бюджетное планирование". В 2017 году Правительство утверждает новую Стратегию реформирования системы управления государственными финансами на 2017-2020 годы, которая прямо предусматривает внедрение среднесрочного бюджетного планирования с целью обеспечения распределения ресурсов в соответствии с приоритетами государства и усиления общей бюджетно-налоговой дисциплины.

В декабре 2018 года Верховная Рада внесла целый ряд изменений в Бюджетный кодекс Украины и некоторые другие законодательные акты, создав тем самым законодательную базу внедрения среднесрочного бюджетного планирования, которое уже много лет успешно применяется в большинстве развитых стран мира.

Главная идея среднесрочного бюджетного планирования - это разработка бюджета на трехлетний период (то есть среднесрочный период), который включает плановый и следующие за плановым два бюджетных периода (года). Это позволяет эффективно согласовать процессы стратегического и бюджетного планирования, ведь реализация целей экономической политики, как правило, невозможна в течение одного года.

Бюджетная декларация заменяет Основные направления бюджетной политики на плановый год. Она формируется с учетом соответствующих положений документов государственного стратегического планирования на 5 и более лет (Ежегодное послание Президента Украины к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, Программа деятельности Кабинета Министров Украины, отраслевые стратегии и стратегические планы и т.п.) и прогнозных макроэкономических показателей. Таким образом, этот документ обеспечивает органическую связь между целями социально-экономического развития и бюджетной политикой страны.

Новая система позволяет эффективно совместить два принципа бюджетирования - "сверху вниз" и "снизу вверх". На основе макроэкономического прогноза определяется предельный объем бюджетных расходов ( "сверху вниз"), тогда как главные распорядители бюджетных средств определяют потребности в финансировании соответствующих направлений (видов) государственной политики. При этом средства выделяются на достижение конкретных результатов по каждой бюджетной программе, а не просто деятельности в рамках сферы (направления) экономической политики.

Новая система предусматривает, что государственный и гарантированный государством долг не может превышать 60% ВВП, а дефицит государственного бюджета - 3% ВВП. Государственные гарантии не должны превышать 3% доходов общего фонда госбюджета. Предельный объем дефицита государственного бюджета не может превышать величины дефицита в Бюджетной декларации.

Внедрение среднесрочного бюджетного планирования отвечает тенденциям развития управления государственными финансами в ЕС. Так, согласно Директивы ЕС 2011/85 / EU "О требованиях к бюджетным системам государств-членов ЕС" "Все страны-члены ЕС должны осуществлять среднесрочное бюджетное планирование на плановый и следующие за плановым два бюджетных года". Кстати, Генеральный директорат по экономическим и финансовым вопросам Европейской комиссии с 2006 г. рассчитывает специальный Индекс качества среднесрочных бюджетных рамок (medium term budget framework index).

Кроме того, Статья 347 Соглашения об ассоциации предусматривает обмен информацией, опытом, лучшей практикой и осуществления других мероприятий по развитию системы среднесрочного бюджетного прогнозирования/планирования.

Очевидно, что главной предпосылкой успеха среднесрочного бюджетного планирования является качество стратегических документов и последовательность их реализации.