Бюджет 2023: реалистичность и риски

Оценка основных положений проекта Государственного бюджета Украины на 2023 год

Доходы . Неопределенность, сгенерированная войной, обусловила осторожные ожидания Правительства относительно доходов бюджета. Несмотря на высокие темпы прироста номинального ВВП, проектный размер доходов бюджета 2023 года (без учета грантов) на 10% меньше относительно плановых показателей на 2022 год, и даже на 1,3% ниже фактических показателей 2021 года. Структура экономики за 2022-2023 гг. претерпела существенные изменения, снизилась доля отраслей с высоким налоговым коэффициентом, что негативно повлияет на уровень уплаты налогов с экономики.

---

Справка: Если оценить доходы бюджета только исходя из прогнозных показателей развития экономики, то дополнительный их прирост в 2023 г. должен составить +200 млрд.грн.

---

Расходы . Запланировано, что расходы бюджета 2023 года будут номинально на 5% ниже уровня текущего года, однако это будет составлять +69% относительно довоенного 2021 года. Расходы бюджета 2023 г. будут определяться потребностями военной экономики, а не возможностями сбора (уплаты) налогов. Так, превышение расходов над доходами в следующем году вырастет до двухкратного уровня, тогда как в текущем году ожидается +86%, в ководных 2020–2021 гг. было +17%, а в доковидных 2017–2019 гг.: +7%.

Уровень государственных расходов в ВВП в 2023 г. сократится с 57% до 40% ВВП (в довоенном 2021 г. было 27% ВВП). Правительство запланировало некоторую консолидацию по неприоритетным направлениям расходов для приоритетного финансирования обороны, доля которой в общих расходах вырастет с 24 до 35%.

---

Справка: Учитывая, что военная экономика имеет высокую зависимость от уровня ее государственной поддержки, поэтому сомнительным представляется столь резкое (на 17 п.п.) снижение доли государственных расходов в ВВП. С высокой вероятностью в течение следующего года эти показатели будут скорректированы: либо расходы будут больше, либо ВВП окажется ниже.

---

Дефицит бюджета запланирован на уровне 1280 млрд. грн. (включая грантовые источники финансирования). Это составляет 20% ВВП, что на 6 проц. п. ниже плановых показателей 2022 года. 94% потребностей в финансировании Правительство планирует привлечь по внешним займам и грантам (1596 млрд. грн), 5% - за счет внутренних ссуд (91 млрд. грн) и 1% за счет приватизации и других источников (8 млрд.грн). Макроэкономический прогноз, на который опирается расчет показателей бюджета 2023, несколько пессимистичнее по сравнению с прогнозом Национального банка. Национальный банк ожидает более глубокое падение экономики в 2022 г. и более мощное ее восстановление в 2023 году (особенно в части внешней торговли). Кроме того, НБУ ожидает значительно более низкий уровень инфляции – 21% против 30%.

Доходы

Доходы государственного бюджета в 2022 году запланированы в размере 1279 млрд. грн. и будут на 90% состоять из налоговых поступлений (исторический рекорд).

В целом налоговые поступления должны сократиться против плановых показателей 2022 г. на 4%, в т.ч. НДС – на 2%, налог на прибыль – на 22%, акцизный налог – на 15%. НДС будет обеспечивать около 50% доходов бюджета, что также является рекордным значением.

Показатели налоговых поступлений разработаны на основе действующих ставок налогообложения, кроме ставок акцизного налога на топливо, которые предполагается вернуть к довоенному уровню (законопроект № 7668-д).

---

Справка: Прирост конечных потребительских расходов населения за 2022-2023 гг. прогнозируется на +34%, тогда как прирост НДС за этот же период – лишь на +11%. Ставки НДС были возвращены до довоенного уровня (за исключением НДС на горючее). Это говорит о наличии потенциала роста НДС, в случае реализации официального макроэкономического прогноза.

---

Кардинальные изменения ожидаются в уплате части прибыли государственных предприятий, которая зачисляется в государственный бюджет. Снижение этого платежа ожидается в 16 раз (потери 106 млрд грн против 2022 г.), что обусловлено ущербом военного периода.

Прибыль НБУ запланирована в размере 19,4 млрд. грн., что всего на 0,5 млрд. грн выше фактического показателя за 2022 год. На снижение прибыли НБУ влияют значительные выплаты центрального банка по депозитным сертификатам после повышения учетной ставки до 25% годовых. В то же время, на повышение прибыли НБУ влияет продажа иностранной валюты из валютных резервов, а также рост стоимости кредитов рефинансирования до 27% годовых.

Расходы

Расходы государственного бюджета (с межбюджетными трансфертами) предусмотрены в объеме 2514 млрд. грн., которые на 1/3 будут состоять из расходов на оборону и на 25% из расходов на социальную сферу (социальное обеспечение, здравоохранение, образование).

Прирост расходов прогнозируется по трем функциональным направлениям: оборона (+38% или +237 млрд. грн), обслуживание долга (прирост в 2 раза, +160 млрд.грн) и жилищно-коммунальное хозяйство (прирост в 3 раза, +9 млрд.). грн).

Финансирование остальных функциональных направлений будет сокращено. Наиболее масштабные сокращения финансирования запланированы по сферам расходов на экономическую деятельность (в 2 раза или на 187 млрд. грн), расходов на социальную сферу (на 8% или на 54 млрд. грн), расходов на общегосударственные функции (на 20% или на 14 млрд. грн), межбюджетных трансфертов (на 13% или 28 млрд.грн).

Сокращение расходов на экономическую деятельность преимущественно связано со снижением государственной поддержки рынка природного газа. В следующем году не запланированы выплаты компенсаций участникам газового рынка или мер по урегулированию их задолженности (-187 млрд.грн). В то же время для поддержки кредитования малого и среднего бизнеса в государственном бюджете предусмотрено двукратное расширение финансирования на Фонд развития предпринимательства (с 7 до 16 млрд.грн), в рамках которого реализуются государственные программы "Доступные кредиты 5-7-9%", Доступна ипотека 7% и Доступный финансовый лизинг 5-7-9%.

Инвестиционная активность государства сократится: капитальные расходы в 2023 г. снизятся до 1,5% ВВП, а их абсолютный объем будет на 30% ниже довоенного в 2021 году.

Низкая инвестиционная активность государства в значительной степени связана с высокой стоимостью ссудных средств на внутреннем рынке. Повышение учетной ставки НБУ до 25% годовых в период острой потребности Правительства в ссудах привело к тому, что в следующем году эффективная ставка внутреннего долга вырастет с 10% до 15% годовых.

В результате существенного удорожания внутренних ссуд расходы Правительства на обслуживание долга увеличатся с 3,6 до 5,2% ВВП (исторический рекорд, превышающий даже уровень 2015 года). И это при том, что все платежи по обслуживанию внешнего долга перед частными кредиторами на 2023 год были отсрочены. То есть, жесткая монетарная политика НБУ существенно ухудшила долговую устойчивость государственных финансов Украины в наиболее драматический период их существования.

В 2023 г. расходы на выплату процентов будут в три раза превышать объем государственных инвестиций. Ограничение возможностей государства в поддержке военной экономики несет риски ухудшения социально-экономического положения. Наличие рабочих мест – это не только экономический базис и мультипликационный эффект для частного бизнеса, но инструмент социальной адаптации пострадавших от войны людей.

---

Справка: Во время Второй мировой войны Правительство США тратило на инвестиции более 60% расходов федерального бюджета (в Украине – 4%). При этом ссуды на внутреннем рынке обходились Правительству США в 2-2,5% годовых, что формировало ежегодный объем платежей по обслуживанию долга на уровне около 1% ВВП. Масштабные государственные инвестиции позволили создать большое количество новых рабочих мест и предприятий, что укрепило экономический фундамент страны. Часть вновь созданных предприятий со временем была приватизирована, что дало новый толчок развитию американской экономики в послевоенный период.

---

Дефицит и долг

Потребности в финансировании дефицита Государственного бюджета 2023 года составляют 1280 млрд. грн. или 20% ВВП.

В связи с высокой стоимостью внутренних заимствований правительство в следующем году планирует почти весь необходимый объем средств привлекать из внешних грантовых и кредитных источников. На внутреннем рынке правительство планирует привлечь только 91 млрд. грн. при погашении ОВГЗ на сумму 316 млрд. грн. Из внешних источников планируется привлечь 1596 млрд. грн. при погашении внешних ссуд на сумму 99 млрд.грн. От приватизации правительство планирует привлечь 6 млрд.грн.

Средняя процентная ставка внешних ссуд ожидается на уровне 3% годовых, а внутренних – 17% годовых.

Высокий дефицит и преимущественно ссудное его финансирование приводят к стремительному наращиванию государственного долга. Предельное значение государственного прямого долга в 2023 г. составит 6,4 трлн. грн или 100% ВВП. В международной практике угрожающим уровнем государственного долга считаются значения более 60% ВВП

Также существенно повысится уровень долларизации государственного долга: с 64% по состоянию на сентябрь 2022 г. до 81% по состоянию на конец 2023 года. В международной практике угрожающим уровнем долларизации государственного долга считаются значения более чем на 80%.

Следует указать, что Правительство в проекте бюджета 2023 г. не разделило отдельно ссудное и грантовое финансирование, обозначив почти всю величину международной помощи как новые займы. Если часть внешней помощи поступит в форме грантов, то показатели долговой нагрузки и уровня долларизации долга будут меньше.

---

Справка: Из международной помощи, полученной Украиной за 8 месяцев 2022 г., 47% составляют ссуды и 53% - гранты.

---

Риски исполнения Государственного бюджета Украины на 2023 год

По нашему мнению, ключевыми рисками выполнения Государственного бюджета в 2023 г. являются:

• значительно более низкие темпы восстановления экономики из-за комплекса факторов военного положения, в том числе разрушения производственного потенциала, высокого уровня безработицы, низкого и деформированного потребительского спроса, потерь трудового потенциала;
• обострение кризисных тенденций в мировой экономике (в частности, в энергетической сфере и на финансовых рынках), что может повлиять на размер международной поддержки Украины;
• рестрикционный толчок для экономики вследствие излишне жесткой монетарной политики НБУ и сужения банковского кредитования бизнеса;
• сужение программ государственной поддержки экономики или их недостаточный для стабилизации объем, что может повлечь за собой цепную реакцию по сокращению совокупного спроса и падению налоговых доходов бюджета;
• ухудшение фискальной устойчивости государственных финансов в связи с возможной сложностью привлечь достаточные объемы внешних ссуд (или грантов) и высокой стоимостью внутренних государственных заимствований (вследствие жестких параметров монетарной политики);
• техногенные катастрофы в результате нарушения Россией Законов ведения войны, определенных Гаагскими и Женевскими конвенциями.

Статью подготовил академик НАН Украины Богдан Данилишин