Чем особенный проект бюджета-2021. Экспертный опрос

Министр финансов Сергей Марченко говорит, что это будет "бюджет возможностей для развития".

Его оптимизм разделяют не все эксперты. Еспресо.TV поинтересовалось, что они думают о проекте бюджета на следующий год - и услышал достаточно критических замечаний.

Александра Бетлий, эксперт Института экономических исследований и политических консультаций:

Этот проект бюджета - это микс политической целесообразности и макроэкономических рисков.

Политическая целесообразность. Пообещали увеличить минимальную зарплату до 6,5 тыс. грн со второго полугодия - это заложено в бюджете. Хотя просчет воздействия минималки на финансирование здравоохранения и для образования достаточно проблематичный. Я не уверена, что действительно заложено достаточно средств на повышение заработной платы без уменьшения ее дифференциации. Господин Гетманцев ( Данил Гетманцев , нардеп от "Слуги народа", глава налогового комитета ВРУ - ред.) недавно высказался за то, чтобы 6 тыс. грн было на протяжении всего года - это не так плоха идея.

Пообещали дальше финансировать дороги - дороги будут финансироваться в сумме 150 млрд грн , о чем говорится в презентации бюджета и интервью заместителя министра финансов. Но проблема в том, что половина этого финансирования - это заимствования "Укравтодора", которые берутся под государственные гарантии. Долг "Укравтодора" по большому счету является государственным долгом, и нам надо будет его возвращать. Целесообразно ли сейчас брать такие кредиты - будет зависеть от ставок. В этом году "Укравтодор" взял кредит в "Укрэксима" под 10,5%. То есть это не такие маленькие деньги. Строительство дорог стоит достаточно много. Плюс есть вопросы к качеству,  злоупотреблениям. Здесь нужна активная позиция Государственной аудиторской службы, которая доложна все проверить.

Макроэкономические риски. Бюджет основывается на довольно оптимистичном макроэкономическом прогнозе. Предусматривает достаточно большой дефицит. Отменяет все фискальные правила: по ограничению дефицита, государственного долга, государственных гарантий. В результате это дает нам достаточно большие риски того, что макроэкономическая ситуация будет другая, устойчивость может быть нарушена, - и доходы и финансирование дефицита будет недовыполнен.

Мы имеем цифры, которые основываются на том, что не происходят реформы. Чтобы на определенное направление увеличить финансирование, нужно где-то сократить. Правительству наконец надо проводить обзоры расходов. Это инструмент, который позволяет понять, на что расходуются средства, какова эффективность этого и нужно ли нам дальше финансировать направление. Лучше всего проводить политику, которая стимулирует экономический рост. То есть если у нас больше ВВП, мы имеем больше доходов, имеем больше возможностей профинансировать медицину, образование, то есть инвестиции в человеческий капитал.

Этот бюджет создает фискальные риски, поскольку предусматривает дефицит в 6% ВВП. Это слишком высокий дефицит для нашей страны. Если в меморандуме с МВФ мы договорились о 5,3%, надо было хотя бы попытаться соблюсти этого показателя (хотя на самом деле показатель должен быть ниже, поскольку индикатор в 5,3% базировался на достаточно осторожном макроэкономическом прогнозе МВФ с ростом около 1%, а не 4% официального прогноза правительства).

Для прохождения следующего года нужно остаться в программе МВФ, также будет дополнен тогда финансированием Всемирного банка и ЕС, и Украина сможет выйти на международный рынок заимствований - то есть разместить евробонды. И еще останется очень много для внутреннего рынка.

Тогда возможности будут, но вопрос в другом: есть ли необходимость это делать? 6% ВВП и соответственно рост долга не является устойчивой политикой для Украины, особенно учитывая уже высокие расходы на обслуживание долга. Украину нельзя сравнивать с Германией, Польшей, где ставки около нуля. У нас высокие ставки.

Мы в этом году видим беспрецедентное событие, когда члены Кабинета министров, некоторые министры выходят и открыто критикуют бюджет. То есть даже правительство не договорилось внутри. Это плохо, потому что бюджет, сформированный Кабмином, должен быть воплощением стратегии и приоритетов правительства.

Мария Репко, заместитель директора Центра экономической стратегии:

Проект бюджета на 2021 год имеет некоторые особенности. Первая особенность - это то, что он предусматривает рост минимальной заработной платы: до 6 тыс. грн с января и до 6,5 тыс. грн с июля. Это 30-процентный рост, и повлечет рост заработных плат бюджетникам, которые работают на единой тарифной сетке. Государственные служащие этого повышения, кстати, не получат.

Повышение расходов и повышение доходов несоизмеримы. Если говорить о государственном бюджете, расходы вырастут на 5%, доходы - на 9%. Но этого не хватит, чтобы бюджетный дефицит вошел в нормальные рамки - 3% ВВП. Он останется очень высоким. В 2020 году из-за коронавируса он был запланирован на уровне 7,5% ВВП. А в 2021 году он снизится лишь до 6% ВВП. Для страны это очень много. Это означает, что государство должно заимствовать, как-то этот дефицит финансировать.

Пока в бюджете заложено, что этот дефицит Минфин планирует профинансировать через внутренние заимствования. Но хватит на внутреннем рынке средств - это очень большой вопрос.

В условиях кризиса так называемая контр-циклическая политика, когда расширяется бюджетный дефицит - это нормально, так делают, чтобы простимулировать экономику. Но на 2021 год правительство ожидает рост - 4,6% ВВП. А инфляция по правительственному прогнозу ускорится до 7,3%, что тоже очень много, учитывая, что на август у нас результат по инфляции был 2,5% . То есть это более или менее оптимистичные планы. И в этих достаточно оптимистических планах, плюс на планах по детенизации, правительство строит свой прогноз по доходам. Они закладывают тот максимум, который они могут получить по экономике в посткризисный год. Не факт, что они этот максимум получат. А такой большой дефицит убирает любое пространство для маневра. То есть у государства может просто не хватить средств.

У нас есть два основных сценария того, что может произойти, если денег не будет. Если денег нет - их или не тратят (соответственно, это называется секвестр бюджета), или их печатают (это называется денежная эмиссия, которая приводит к инфляции и неприятному нарушению бюджетной дисциплины, которое может отзываться стране годами, снижая ее фискальную устойчивость и макроэкономическую стабильность) .

Еще немного о секторе общегосударственного управления.

Сейчас все обсуждают только государственный бюджет, но государственные финансы ним не ограничиваются. Есть местные бюджеты, есть бюджеты фондов: социального страхования, страхования на случай безработицы и пенсионного фонда. И вот бюджеты всех этих уровней составляют так называемый сектор общегосударственного управления. То есть это все налоги людей, ЕСВ, другие выплаты, которые граждане делают в пользу государства. Они все идут в эти фонды, местные, государственный бюджет, а затем - перераспределяются.

Это перераспределение через сектор общегосударственного управления нашего ВВП в 2017-2019 годах составляло примерно 42% ВВП. В 2020 году он вырос до 49%. То есть почти половина экономики была перераспределена через государственный бюджет, через местные бюджеты и бюджеты фондов.

В 2021-м году это перераспределение снижается до 45% ВВП. Но все же это многовато. Когда мы рассчитывали на базе сравнения с европейскими и другими странами, выяснили, что Украине нужно снизить это перераспределение до уровня примерно 37% ВВП. Тогда частный сектор получит больше денег в свое распоряжение, и у него будет больше возможностей для экономического роста.

Дмитрий Боярчук, исполнительный директор CASE Украина:

Первый нюанс, на который нужно обратить внимание - это слишком оптимистичный план по доходам. В бюджетном процессе основное - это реалистичность, я бы сказал, консервативность подхода. Все понимают, что увеличить план по доходам, и, соответственно, план по расходам политически гораздо проще, чем просматривать его в другую сторону. Поэтому есть стандартный подход, когда план по доходам пытаются рассматривать немного пессимистично. А в этом проекте бюджета он оптимистичен ... Я бы даже сказал, очень оптимистичен.

Второй момент - это то, что касается инфляции. У нас режим инфляционного таргетирования. Мы уже живем в реальности, когда у нас однозначная инфляция. В предыдущие годы жизни в Украине мы привыкли, что сегодня инфляция может быть 2%, завтра она мгновенно может стать 22%. Сейчас это немножко другая реальность.

Если мы посмотрим на структуру нашей инфляции, то есть два основных фактора перехода от 2% к двузначным числам, это: первое - ресурсные цены, имеются в виду цены на энергоносители, это нефть и газ; второе - это цены на продукты питания. Эти факторы не будут давить на цены так, чтобы наша инфляция выходила за какие-то границы. Средний показатель 8,7%, который заложен в бюджете, или 7,3% за год, декабрь к декабрю, сейчас выглядит, скажем так, нереалистично. Или мы чего-то не знаем, или Минфин планирует искусственно разгонять инфляцию. Какими естественными путями, пока непонятно, как так может произойти.

Эти параметры, которые заложены - и рост, и инфляция - они очень благоприятно влияют на номинальные показатели доходов бюджета. На них смотрят, и все понимают, что есть высокий риск, что ни по инфляции, ни по темпам роста мы не сможем выйти на эти показатели. Очень вероятно, что так и будет.

Это ставит под вопрос 100, 150 млрд грн потенциальных доходов в бюджет. Если мы говорим, что дефицит уже запланирован в 270 млрд, добавить еще 100-150 млрд - это означает, что в реальности он у нас будет больше, чем в этом году. Это - основная проблема этого бюджета.

Это означает, что если такой нереалистичный бюджет будет принят, скорее всего, это будет негативный сигнал как для МВФ, так и для других международных организаций. Потому что они финансируют реалистичные планы, а не какие-то фантастические.

При таком развитии событий львиная доля дефицита, в том числе и в этом году будет финансироваться за счет эмиссионных денег.

Если МВФ не будет и будут размещаться - во-первых, дорого. Во-вторых, неизвестно, как мы разместимся. Потому что все эти размещения имеют в основе одну причину - это безумное количественное смягчение на мировых рынках. Если тенденция изменится, то у нас будут серьезные проблемы. Даже если мы заимствуем 2 млрд, это всего лишь 50 млрд грн с 270 млрд. То есть это небольшая часть того, что нам надо.

270 млрд грн - это, фактически, $ 10 млрд. Занять их на внешних рынках - это нереально. Большая часть из того, что они запланировали - это внутренние заимствования. Учитывая, что коммерческие банки не смогут это обеспечить, мы фактически говорим об эмиссионном канале, если бы его не называли. Или это рефинансирование государственных банков, или это выкуп Нацбанком облигаций, - это все равно эмиссионный канал.

Это все несет в себе серьезные риски. Собственно, таким образом можно разогнать инфляцию и определенным образом "решить проблему". Но когда начинаются такие процессы, они могут в какой-то этап становиться неконтролируемыми.

Поэтому ситуация неприятная. Особенно неприятно, учитывая, что это планируется второй год подряд. Этот год у нас около 8% ВВП дефицит, следующий - около 6% ВВП. Справедливости ради стоит сказать, что уменьшить с 8% дефицита к какому-то приятного 3% - это, наверное, мало реально. И если посмотреть меморандум с МВФ, там дефицит 5,3% на следующий год. То есть они понимают, что политически это, наверное, невозможно - в один момент превратить такой дефицит во что-то более приличное.

И в нашем случае не проблема размер дефицита. Проблема в достаточно большом оптимизме, который заложен в основу. Кроме того, у нас там огромные государственные гарантии. И, насколько я понимаю, снижаются требования к заемщикам под различные проекты. Это все нарушения дисциплины, в любых условиях плохо заканчивается, а в наших условиях может закончиться еще хуже.

Фактически, увеличились госгарантии на дороги. Это то, что они рассказывают. Я так понимаю, что это одна из флагманских идей. Вопрос госгарантий - это значит, что это все равно ляжет на бюджет. Если мы говорим, что дефицит 270 млрд грн, а госгарантии - еще 70 млрд, то мы должны понимать, что кроме 270 млрд грн новых займов в государственных обязательств добавляются еще эти 70 млрд. И еще не известно, будут ли эти госгарантии расти в течение года. Учитывая, что Нацбанк, можно сказать, был передан под прямое руководство Офиса президента, то там, наверное, никаких ограничений не будет.

Дарья Марчак, руководитель Центра анализа общественных финансов и публичного управления Киевской школы экономики:

Мне кажется, что в этом проект бюджета положительные и отрицательные стороны.

Положительные - это то, что Министерство финансов пыталось сделать этот проект бюджета более качественным с точки зрения бюджетного планирования. В частности, попытка отказаться от ряда бюджетных расходов, по которым очевидно, что из года в год не происходит финансирование. Минфин отказывается от COVID-фонда. Это очень хорошая новость, так как COVID-фонд был спорным по своей эффективности и целесообразности инструмент на период кризиса, и было бы очень плохо, если бы этот инструмент перешел и на следующий год.

Также мы видим укрупнение отдельных бюджетных программ, это тоже очень хорошо. В целом, мне кажется, что в Министерстве финансов сейчас понимают, что не все инструменты бюджетного планирования работают так, как должны работать. И бюджетные программы, по которым распределяются эти бюджетные расходы, должны быть более качественными.

Но есть и ряд негативных факторов, которые будут влиять на нашу с вами жизнь.

Первый фактор - большой дефицит бюджета. Второй - это отказ от ограничений, которые я называю "пояса безопасности": определенные ограничения размера дефицита бюджета, государственного долга, государственных гарантий, предоставляемых в течение бюджетного периода.  

Но в проекте бюджета, например, не определено, какой объем государственных гарантий нужно предоставлять. Дефицит планируется гораздо выше, чем мы считаем, должно быть целесообразным, и это несет риски для качества жизни всех Украинских в последующие годы.

Потому что одно из последствий увеличения дефицита госбюджета - это увеличение заимствований для того, чтобы профинансировать этот дефицит. Потому дефицит можно профинансировать или приватизацией, или кредитами.

Планируется значительное увеличение плана по заимствованиям на внутреннем рынке и уменьшение - на внешнем (примерно на 80-90%). Ключевой вопрос - есть ли в экономике Украины столько денег для того, чтобы профинансировать этот государственный дефицит. Я скептическая по этому поводу. Я думаю, что Министерство финансов также понимает все риски. Мы думаем, что профинансировать такой объем дефицита за счет внутренних заимствований будет возможно только в случае доверие к действиям правительства; если экономика будет развиваться и будут свободные деньги.

Даже если нам удастся позаимствовать, - увеличивая объем кредитов, которые мы берем на покрытие дефицита, мы увеличиваем также стоимость выплат, мы осуществим из государственного бюджета по этим кредитам.

В 2021 году 12% всех расходов государственного бюджета пойдут на обслуживание государственного долга. Это означает, что если мы будем продолжать такую тенденцию и дальше, мы попадем в долговой капкан. Мы будем тратить все больше и больше денег именно на обслуживание государственного долга. И это означает, что мы будем тратить меньше на наши базовые потребности.

Мы уже имеем такой пример - "Укравтодор". В следующем году формально в государственном бюджете планируется увеличить расходы на "Укравтодор" - примерно до 70 млрд грн. Но на самом деле если в 2020 году на долги "Укравтодора" с его бюджета уплачивается 6 млрд грн, то в следующем году это уже будет более 13 млрд грн. То есть увеличение более чем в два раза только за один год. Это означает, что эти 13 млрд грн будут направлены на обслуживание и погашение долгов, - и меньше средств останется, собственно, на дороги.

Павел Кухта, директор по политическим вопросам Киевской школы экономики (КШЭ), бывший исполняющий обязанности министра экономического развития:

Какой была история бюджетов Украины после 2014 года? Они все были в рамках программы МВФ направлены на снижение уровня государственного долга и снижения дефицита. То есть это были бюджеты, которые позволяли постепенно снизить уровень государственного долга. Это и было главным элементом нашего макроэкономического оздоровления. У нас падал долг и мы вылезали из долговой зависимости. В принципе, за пару лет такой тенденции мы бы уже, наверное, вышли из программы МВФ.

Но в этом году, в 2020-м, ударил COVID-19, - и ответом на него стал дефицитный бюджет. Бюджет с дефицитом в 300 млрд грн, это более 7% от ВВП. Правильно ли это? Да, это правильно: иметь высокий дефицит в ответ на кризис. Но если мы хотим продолжить политику снижения долга - а мы явно как страна хотим этого - то мы должны в следующем году снова начать снижать дефицит бюджета, чтобы снова вернуться к политике снижения долга. И здесь проблема с проектом бюджета на 2021, так как в нем дефицит явно завышен, составляет 6% от ВВП. Это - уже много, это не намного меньше, чем в этом году.

При этом у него, по-моему, завышена доходная база. Потому что он рассчитан на значительно более высокую инфляцию, чем прогнозирует Нацбанк. То есть, или Нацбанку нужно будет снова дать ценам расти, или Нацбанк будет проводить более жесткую монетарную политику, цены так не будут расти, но бюджет будет не довыполняться.

Этот бюджет проблемный, его надо пересмотреть. Как я понимаю, он еще не согласован с МВФ - миссия к нам еще не приехала. Поэтому я ожидаю его просмотра. В нем надо снизить дефицит, где-то процентов на 1,5% от ВВП, где-то с $ 10 млрд до $ 7 млрд. В нем нужно пересмотреть доходную базу, чтобы она была реалистичной, и тогда это станет уже более-менее нормальный бюджет.