Есть у Конституции начало...

Уже 22 года в конце июня в Украине отмечают День Конституции. Это праздник не слишком популярен среди украинцев, которые, как свидетельствуют соцопросы, преимущественно считают его дополнительным выходным днем. Празднуют в основном политики. Одни возлагают цветы к памятникам Тарасу Шевченко, Михаилу Грушевскому и гетману Пилипу Орлику — автору первой украинской конституции. Старшие по возрасту вспоминают на телеканалах подробности "конституционной ночи" 1996 года, когда Верховная Рада 23 часа подряд работала над принятием документа. А все без исключения президенты в этот день уже традиционно обещают украинцам изменения в Основной закон.

Президент VS парламент: как меняли Основной закон

Украина получила Конституцию последней среди республик бывшего СССР 28 июня 1996 года в результате острого противостояния президента Леонида Кучмы и Верховной Рады во главе с Александром Морозом. Документ вводил президентско-парламентскую форму правления. Президент де-факто назначал правительство и руководителей других органов исполнительной власти и мог уволить их когда-либо по любой причине. "Я хочу перед вами извиниться за то, что я, может, не совсем корректно стимулировал этот процесс", — не очень радостно пошутил тогда Кучма, напоминая, что принять документ парламент заставила угроза роспуска. Действительно, Кучма надеялся, что парламент все-таки не сможет принять Основной закон и это развяжет президенту руки к более авторитарному правлению. Однако, так не получилось.

Поэтому не удивительно, что очень скоро у Кучмы появилось желание "улучшить" Конституцию, чтобы установить полный контроль над парламентом. На референдуме, организованном властями в 2000 году, украинцам предложили уменьшить количество депутатов с 450 до 300, создать вторую палату, снять с парламентариев неприкосновенности и главное — дать президенту возможность распускать Верховную Раду. Все четыре предложения, по данным ЦИК, украинцы поддержали, хотя честность референдума вызвала большие сомнения. Парламент отказался воплотить в жизнь "волю народа". А ближе к президентским выборам 2004 года такое желание пропало и у Кучмы. Учитывая высокие рейтинги Виктора Ющенко, ему наоборот захотелось парламентской формы правления. Изменения быстро подготовили (так называемый проект Симоненко-Медведчука), "обсудили с общественностью" и попытались проталкивали через парламент, но голосов не хватило.

А впрочем, проект не пропал зря: в разгар Оранжевой революции, 8 декабря 2004 года, 402 депутата таки превратили Украину в парламентско-президентскую республику. Это был компромисс между окружениями Кучмы-Януковича и Ющенко. Уже через год большинство полномочий президента перешли к парламенту. Он был этим недоволен, но не решился отыграть назад. Зато создал Конституционный совет, который весной 2009 года презентовал собственный проект – с двухпалатным парламентом и чрезвычайно широкими полномочиями Сената — верхней палаты. В Верховной Раде документ даже не рассматривали.

А вот новый президент Виктор Янукович действовал более бесцеремонно. Установив контроль над Конституционным судом, депутаты-регионалы "вдруг" решили спросить у него, не нарушил ли парламент процедуру в декабре 2004 года. Судьи оперативно ответили, что нарушил, и приказали вернуться к редакции 1996 года. Для многих юристов-конституционалистов это стало шоком. "Конституционный суд Украины признал Конституцию Украины неконституционной", — с грустью шутили некоторые. Получив полномочия Кучмы, Янукович для успокоения оппозиции и Запада создал новый орган для наработки изменений — Конституционную ассамблею, работа которой была безрезультатной.

Вернуться к парламентской форме правления удалось только после Революции достоинства. 21 февраля 2014 года парламент конституционным большинством проголосовал закон о возобновлении действия Конституции-2004. Это было частью соглашения между властью, оппозицией и посредниками из ЕС и России. Но Янукович, вместо подписать этот документ, бежал из Киева. Поэтому изменения подписал глава Верховной Рады Александр Турчинов.

Четвертая попытка?

Жить по Конституции 2004 года политикам оказалось не просто. Еще во времена президента Ющенко стало понятно, что в ней заложен системный конфликт между президентом и премьером. Президент, вместо заниматься вопросами безопасности, обороны и защиты прав граждан, пытался взять на себя функции исполнительной власти. А свою администрацию превратить в "параллельное правительство", как де-факто было при Кучме. Ющенко входил в жесткий клинч как с идеологически "чужим" премьером Януковичем, так и с будто-то идеологически "ближе" премьером Тимошенко. Доходило до открытых оскорблений, когда президент называл премьера "бомжом" из-за его скромной декларации, а Тимошенко Ющенко — "политиканом" из-за ветирования решений коалиции. В результате оба проиграли.

Политики, которые пришли к власти благодаря Евромайдану, сделали из этого выводы и пытались по крайней мере публично не проявлять враждебности друг к другу. Но конфликт не исчез: команды Порошенко и Яценюка конфликтовали, и в частности из-за этого конфликта Яценюк в конце концов подал в отставку.

Казалось, со "своим" премьером Владимиром Гройсманом у Порошенко должно быть полное взаимопонимание. Но, как пишут СМИ, сейчас отношения очень напряженные, поскольку Гройсмана раздражает вмешательство в сферу деятельности Кабмина сотрудников президентской администрации и близких к президенту депутатов БПП, а президент недоволен чрезмерной, как ему кажется, самостоятельностью премьера.

Как показывает украинская история, самое благоприятное время для изменений Конституции — это выборы или революция. И сейчас, ближе к президентской гонке, политики вновь стали говорить о необходимости конституционной реформы. В ноябре 2017 года на съезде "Народного фронта" Арсений Яценюк призвал Порошенко разделить функции премьер-министра и президента "по европейскому образцу" и стать "настоящей парламентско-президентской республикой". Причем сделать это совместно до следующих выборов. "Президент — это отдельный институт. Он не относится ни к исполнительной, ни к законодательной, ни к судебной ветви власти. И он, как арбитр, должен эффективно функционировать со всеми функциями, которые позволят ему быть гарантом Конституции и главнокомандующим", - заявил Яценюк.

Позицию Яценюка поддержал и премьер-министр Владимир Гройсман. "Нам нужно в конце концов принять решение: мы все-таки парламентско-президентская страна или президентско-парламентская. Мы должны определить — и это важно — сферы ответственности и компетенции всех уровней власти. Четко указать, кто за что отвечает. Тогда получим совершенно иное качество государственного управления," — заявлял премьера во время часа вопросов к правительству в Верховной Раде в феврале этого года.

Еще дальше Яценюка и Гройсмана пошла Юлия Тимошенко, которая сегодня имеет самый большой президентский рейтинг. Руководительница "Батькивщины" на форуме, который фактически начал ее кампанию, заявила, что идет в президенты, чтобы... ликвидировать эту должность. Мол, после выборов предложит новую Конституцию, которая превратит Украину в парламентскую республику. Забавно, что именно так традиционно объяснял свое кандидатство глава Компартии Петр Симоненко, который обычно был удобным “техническим” кандидатом как для Кучмы, так и для Януковича.

Заявление Тимошенко прозвучало настолько радикально, что министр внутренних дел Арсен Аваков поспешил заверить, что "Народный фронт" не ведет переговоров с "Батькивщиной" относительно изменений к Основному закону. Но добавил - идеи ему импонируют: "Я всегда поддерживаю идею парламентской республики. Когда речь идет о парламентско-президентской республики, где президент все-таки существует, он избирается прямым голосованием людей и выступает визионером, гарантом свобод и балансом для парламента. Но при этом президент не занимается ни НКРЭ, ни назначением никаких комиссий и прокуроров, не вмешивается в следствие, не руководит Национальным банком и тому подобное".

Петр Порошенко, в свою очередь, неоднократно заявлял, что нынешняя парламентско-президентская модель его устраивает. "Конечно, действующая модель не идеальна, поэтому время от времени ко мне приходят с предложениями что-то изменить... Вернуть Президенту объем полномочий как в Конституции 1996 года, или наоборот — превратить президента в церемониймейстера", — рассказывал Порошенко депутатам во время ежегодного послания в октябре 2017 года. И подчеркивал, что менять Конституцию "почти в избирательном цикле" не стоит.

Но чем ближе к выборам и чем выше рейтинг конкурентов действующего президента, тем больше шансов, что Конституцию таки могут изменить. Урезание президентских полномочий — один из сценариев, которые рассматривают в администрации президента. Пока — как "план Б". Но в случае чего подготовить необходимые изменения оперативно сможет Конституционная комиссия — это уже третий консультативный орган по наработке изменений. Пока же политической воли нет, комиссия сосредоточилась на других вопросах.

Суды, децентрализация, неприкосновенность, Крым, НАТО, ЕС

Дуализм власти, вероятно, самая большая проблема Конституции, которая требует решения. Но не единственная.

2 июня 2016 года Верховная Рада 335 голосами проголосовала за изменения в Конституцию в части правосудия. Они уже вступили в силу и существенно ограничили неприкосновенность судей и изменили порядок их назначения и увольнения. Новая редакция также окончательно забрала у прокуратуру карательную функцию "надзора".

Получили положительные выводы Конституционного суда и готовы к окончательному принятию два законопроекта, которые предусматривают отмену депутатской неприкосновенности. Депутатский проект предлагает лишить иммунитета уже нынешний созыв депутатов, а президентский – следующий. Найдутся ли хотя бы для какого-то 300 голосов — вопрос.

Сомнительные перспективы и у президентского проекта изменений в части децентрализации. Они предусматривают отмену областных и районных госадминистраций. Их функции должны перейти к исполнительным комитетам, которые будут формировать местные советы. А чтобы избежать соблазнов федерализации, создается институт префектов – представителей президента, которые будут следить, чтобы местная власть не принимала решений, противоречащих Конституции. Проблема в том, что в переходных положениях этих изменений вписали, по сути, особый статус отдельных районов Донбасса — в соответствии с Минскими договоренностями (хотя этот статус деликатно назвали "особенностями самоуправления"). Во время предварительного рассмотрения проекта 31 августа 2015 года под Верховной Радой произошли беспорядки. Погибло четверо нацгвардейцев. И сейчас шансы на окончательное принятие документа, по мнению большинства политологов, небольшие.

Еще в середине мая 2018, во время празднования Дня памяти жертв геноцида крымскотатарского народа, Порошенко анонсировал изменения в Конституции относительно статуса Крыма, которые, по словам президента, "должны закрепить неотъемлемое право крымскотатарского народа как коренного народа Украины на самоопределение в составе независимого Украинского государства". АРК предлагают назвать Крымской автономией, Верховную Раду АРК, Крымской радой. Президент в случае угрозы суверенитету будет иметь право приостанавливать деятельность местных органов власти. Текст проекта пока не показывали.

Наконец, в начале этого года президент сообщил, что в его команде обсуждают идею "заякорить" в Конституции Украины курс на ЕС и НАТО. Эту идею поддержал и недавно избранный глава Конституционного суда Станислав Шевчук. Над изменениями работает Конституционная комиссия.

Менять нельзя. Можно "толковать"

В конституционном процессе, кроме президента, парламента, советов, ассамблей и комиссий, есть еще один важный игрок. Он должен защищать Основной закон, но, как показывает украинская история, может угрожать ему. Речь идет о Конституционном суде. Этот орган неоднократно принимал решения, противоречащие Основному закону и здравому смыслу. Еще в 2003 году судьи проигнорировали законы арифметики и позволили Кучме идти на третий президентский срок (тот правом не воспользовался). Уже упоминалось об одиозном решении суда 2010 по отмене действующей в то время Конституции. После победы Революции достоинства генпрокуратура рассматривает его в рамках производства о захвате власти Януковичем. Судьи имели статус свидетелей, но дело ничем не закончилось, а двое из подписавшихся под решением до сих пор на должностях. Есть и свежий прецедент. В марте 2016-го суд по просьбе властей растолковать, что такое "следующая сессия", вместо заглянуть в толковый словарь или обратиться в Институт языкознания, предоставил собственное объяснение: это любая более поздняя очередная сессия. Такое толкование было нужно президенту и коалиции, чтобы "подвесить" уже упомянутые изменения в части децентрализации с "особым порядком самоуправления" в ОРДЛО. Судья Станислав Шевчук, который спустя два года возглавит суд, тогда с этим решением не согласился. Но это тревожный звонок - большинство судей в случае чего готовы "подставить плечо" власти.